马光远：铁路对民间资本开放缺乏基本诚意

　　最近，包括铁道部等在内的六大部委密集出台了鼓励民间投资的具体政策，这被普遍解读为对2月份国务院明确要求必须在上半年出台“民间投资36条”全部实施细则的一种回应。同时，在经济下滑的态势明显的情况下，鼓励民间投资进入垄断领域，也被视为民间资本接棒政府投资，稳定经济增长的重要方式。

　　然而，对于铁道部等部委密集出台“民间投资36条”具体实施细则的行为，坊间对“细则”本身以及动机都提出了深度的质疑。以铁道部出台的《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》为例，总共14条的文件，尽管开头就有诸如“对各类投资主体同等对待，对民间资本不单独设置附加条件”等令人耳目一新的规定，但纵观14个条文，基本都是“原则性”的规定，和真正的实施细则相去甚远。比如，对于民间资本进入铁路领域的方式，文件多处用到“鼓励民间资本投资参与”这种方式，什么“鼓励民间资本投资参与建设铁路干线、客运专线、城际铁路、煤运通道和地方铁路、铁路支线、专用铁路、企业专用线、铁路轮渡及其场站设施等项目”；“鼓励民间资本投资参与铁路工程建设领域”；“鼓励民间资本投资参与铁路客货运输服务业务”等等，但很显然，“参与”这个词并不是一个严格的法律术语，民间资本在投资以上铁路领域时，是以参股、控股、合资，还是独资方式，该实施意见并没有明确规定，而这种似乎故意留下“模糊地带”的文件，和我们一直所言的“弹簧门”、“玻璃门”等一样，是阻止民间资本进入垄断领域的真正的制度障碍。

　　特别是，从文件本身看，民间投资除了可以“参与建设”铁路之外，在铁路整体的体制和运行机制没有根本改变的情况下，如何确保民间资本的合法权益，在整个铁路系统的财务状况不佳的情况下，又如何确保民间资本的投资收益，都根本无从谈起。因此，在坊间看来，铁道部率先出台铁道部出台鼓励民间投资参与铁路建设，并且对引进民间资本异乎寻常的积极，不过是铁道部真的很差钱而已。最新的数据表明，截止一季度总共负债2.4万亿以上，而一季度亏损达70多亿，一些铁路项目因为资金不足而被迫停工。铁路系统吸引民资，绝非要彻底打破铁路单一的融资体制，而纯属救急而已。如果引进民间资本只是为了救急，显而易见的问题就是，在具体的制度设计上不会考虑为了保护民间投资的利益而改变现行的体制，民间投资的利益就不会得到保护。

　　在此之前，铁道部并非没有出台过鼓励民间资本的文件。事实上，早在2005年国务院出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（即“老36条”后），铁道部也曾经出台了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》。诸君如果仔细对比这两个文件，坦率地说，2005年的“实施意见”无论在具体规定，还是基本理念方面，都远比目前只有“十四条”的简陋的规定要真诚和进步很多。比如，在引进“非公”的意义上，强调这是“优化铁路国有经济布局结构，盘活存量，扩大增量，促进铁路经济增长方式转变的迫切需要；是推进铁路股份制改革，实现铁路体制、机制与管理创新的迫切需要”；还特别强调：“当前，鼓励、支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营，条件有利，机遇难得”；在具体的方式上，无论是铁路建设，还是铁路经营，都明确规定了明确的方式。实施意见要求“研究借鉴特许经营、委托经营以及BT、BOT、PPP等多种公共基础设施投资建设经营模式”；在投资者的利益保护方面，要求“在有关投资补偿、融资渠道、财税政策、运价机制等方面，积极争取国家政策支持，鼓励和引导非公有资本投入铁路基础设施建设，保障投资者的合法权益”，“积极争取国家对西部铁路等公益性铁路建设项目给予低息或贴息贷款政策，降低融资成本；有条件的合资铁路建设项目，也可以探索发行企业债券、可转换债券、设备融资租赁等多样化融资方式”等。

　　可以说，无论是字数（2005年的实施意见3300多字，而2012年的实施意见只有1400多字），还是具体的制度设计，2005年的实施意见都远远比2012年的更显真诚和完善。即便如此，在整个铁路体制改革没有太大进展的情况下，2005年的实施意见也基本沦为一纸空文。在这个过程中，被称为中国第一条民营铁路的罗岑铁路建设6年也没有完工，被视为民间资本进入铁路建设领域的“完败案例”。在民间资本无法进入的情况下，铁路建设资金只能依靠单一的国家投入，铁道部的主要融资方式只能是银行贷款。以京沪高铁为例，这条长达1318公里的线路总投资是2209亿元，其资金来源一大半是银行贷款，每年的利息支出至少在50亿元，考虑到设备折旧等费用，京沪高铁每年的总运营成本将不少于170亿元。短期内实现盈利是非常困难的。

　　铁路吸引民间资本的前提是彻底进行改革，无论是在运营体制，还是在投资体制上，都要加大市场化的力度。目前中国铁路从建设到运营，都缺乏一个市场化的生存模式。这种模式本身不仅存在巨大的官员败德风险，更主要的是，无法为民间资本的进入提供足够的吸引力。如果铁路吸引民间投资只是因为缺钱，那这样的“鼓励政策”注定不会有积极的回应，这样的鼓励也没有任何意义。

　　事实上，站在整个改革开放的进程中，“民间投资36条”的确具有划时代的里程碑意义，而包括铁路在内的垄断行业的改革更是成为中国有没有魄力和勇气推行更深层改革的风向标。这无论对于中国经济，还是中国铁路自身而言，都是一个自我救赎的历史性的契机。如果中国的铁路系统不能抓住这个有利时机，真正打破垄断，通过一系列制度设计，形成市场化和多元化的投资和运营格局，铁路建设是没有未来的。对民间资本真诚，既是为了民间资本，更是为了铁路自身避免陷入尴尬的落伍境地。

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